第十四章 陆氏新政第一波

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从香港成功招商之后，也让陆政东有底气和更从容的对安新的发展进行思考和规划

陆政东决定首先要规范安新市的土地使用。陆政东如此考虑，也是和安新的现状有关，安新头上还带着一顶“历史悠久的安新，晴天尘土飞扬，雨天污水横流，凌乱而又脏乱，就像一座大县城”，这不仅仅是陆政东的直观感受，而是一位到访安新的一位著名作家在一本书中的开篇之章所言。

这曾经让安新人很受伤，却也无法反驳，因为这话虽然夸大了一点，但基本是事实，安新整个城市缺乏活力，交通拥堵，麻木车盛行、城市环境差，商场晚上七八点就熄灯关门，特别是冬夜显得更是有些萧瑟。

陆政东面临的挑战不仅仅是城市环境，更在于背后的经济因素，不振的经济、几十万下岗职工、上百万贫困人口，被称为安新发展道路上必须翻越的三座大山。

这些都需要巨大财政资金支持，仅靠单一的地方税收无法实现，特别是在实行分税制之后，这样的情况就更明显。

分税制改革使中央得以集中财权，增强了宏观调控能力，并使财力性转移支付、专项性转移支付的体系逐渐成形，增量的大部分转移支付给中西部贫困地区。缓解了国家财政纵向和横向不平衡的矛盾，促进了基本公共服务均等化。与之前分灶吃饭的体制相比，分税制鼓励了地方政府的积极性，让地方政府在一定程度上成为“经纪人”，激励了其发展经济的动力。

不过，分税制改革却遗留下财权与事权不匹配的问题。

中央政府甩公共支出包袱，地方政府只能以较少的财政收入承担更大的责任。基础教育、基础设施建设、公共安全和公共卫生等原本需要中央政府提供的公共产品，已逐渐成为地方政府的重担。地方政府以较少的财政收入承担了更多的责任。分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升。但地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，相当于地方政府用少量相对财政收入支撑了将近一倍的相对财政支出责任。而分税制改革前，地方政府只用基本相当的相对财政收入支撑相对财政支出。

按照分税制财税管理体制，增值税所得税是要按比例上缴中央财政，在这种情况下，而对分享比例较低的增值税所涉及产业需要抓，毕竟这涉及到另外一个事关稳定的大事情--就业。

营业税、契税等税种可以由地方独享，因而在这方面，地方政府会更重视。而建筑业和房地产业不仅会带来可观的营业税，其巨额利润还会带来可观的企业所得税。此外。土地出让金、项目配套费也均归地方政府所有。而在土地出让上寻求出路，成了任何地方政府的必然选择，成为除税收外最主要的财源培养目标。

但安新在这方面很是迟滞，安新之前土地使用方式主要还是出让，房地产公司都是政府下属国有企业，之前安新的房地产业的主要任务是旧城改造，土地划分成每个区下属的房产公司每家一块，成立很多指挥部，分头包干改造。

这样的模式固然能起到项目协调的作用。但这种模式的弊端也是显露无疑，使得政府与开发商在经济利益上也捆绑在一起，以至于在涉及到拆迁等问题上，官员权力寻租腐*败、极尽所能压榨拆迁户恶果的事件层出不穷。

陆政东决心改变这样的模式，实行土地储备，再进行土地出让的方式让土地使用权大规模进入市场。

土地收购时，中心首先要向规划部门申请确定规划条件。对拟收购的地块进行评估，然后与原土地使用者签订收购协议，再按有关规定办理收购储备手续，支付收购金、储备。收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用。由财政局多渠道筹措。

土地的出让，先通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质、业绩等条件选择合适的投资人进行竞标，然后与其签订土地开发补偿协议，再由政府主管部门办理土地出让手续。

按照这个设想，陆政东准备成立市土地储备发展中心，同时成立市土地收购储备管理委员会，由副市长任主任，市政府副秘书长、市土管局局长任副主任，市计委、市经委、市城乡建委、市财税局、市规划局、市房管局、市土管局、市工行、市建行、市交行、市合作银行的负责人为管委会委员，设立土地拍卖流程，明确土地储备出让权责。同时土地储备中心下面还应该成立实体，负责将储备的生地变成熟地进行挂牌出售。

为了推进这项工作，还必须着手研究市区（县）行政管理体制的改革问题，必须要调动其积极性，按照陆政东的设计，在土地转让上向区、县简政放权，市土地管理局在土地批租方面只负责控制转让总量并确认各县上报的不同地块的定价方案。

对于市、区的土地转让中的一些关联，陆政东显得很慎重。

一般来说，市辖区因其特殊的区位优势，是城市化发展战略的受益者，外面来也风光。但有好处也有坏处，市辖区相对于市辖县，由于有市级机关，各方面的权限就要小些。

首先几乎所有的大企业好企业都归市里征税，也就是好的东西都归了市里。而在安新，由于财政困难，甚至市里收的教育附加税一年有几千万元，按规定应该给区里，因为市里没有中小学，但区里没有得到这笔钱，也不敢去市里要。

现在市里日子不好过，区里日子也不好过，责权利不匹配，下面区里已经是牢骚满腹。怨言多多。

市和市辖区就是‘老子’和‘儿子’的关系，市里不仅‘抢’了不少区里的利益，还管着区领导的帽子，‘老子’就是做错了，‘儿子’也不得不服从，区里的人既想解决问题，又怕得罪市里，这种矛盾的心态就这样在市辖区公职人员的心里蔓延着，市里如果把容易出让的土地大部分划归市里管。区里能掌控的土地几乎就是乡镇了，那等于是断了区里除税收之外最大的财源了。

恐怕下面区里的意见会更大。陆政东想来想去，这不管从哪方面讲都不是好事，应该从整个行政管理体制上理顺各级政府的财权与和事权，建立“责、权、利”相匹配的机制，充分调动下面区里的积极性，才能从根本上解决问题，这才是解决问题的根本之道。虽然土地出让金对陆政东来讲，确实很是诱惑，但他还是否决了这样的一个想法。

对市区所在的几个区。实行市、区联手，土地转让全部由市上统一进行招拍挂，所得收益按照由市、区适当分成，在陆政东来如果实行五五分成，区里应该是很满足。当然市里原来所属的存量土地等不在此列。

而对郊县则分别对待，郊县财力本来就弱，土地也不值钱。市里也就没必要骨头里榨油了，陆政东的想法是在郊县实行“两级政府、两级管理”，土地出让收入全部留县，但县里应承担相应的市政配套工程……

陆政东又了一个比较成型的想法之后,让秘书盛兴波通知尤金忠、安俊义。以及财政、国土、规划、建设、房产相关部门先讨论一下，想了一想还是亲自给周立伟打了个电话，让其也参加讨论。

到了讨论的日子，尤金忠和安俊义倒是来得很快，周立伟磨磨蹭蹭过了好一会才到。

陆政东了一眼周立伟一眼，周立伟在和他扳手腕遭打击之后，最近终于安分了许多。

会议由陆政东主持，陆政东首先谈起了土地储备的事情：

“我们安新要发展，土地问题必须要解决，以前长期实行无偿、无期限行政划拨的城市土地供给制度，甚至工商企业的经营性用地也以行政划拨的方式无偿供给。

虽然安新从九零年后逐步确立并推行有偿、有期限的土地使用权出让制度，严格限制划拨用地的范围，但并未改变城市存量土地大量由各种企事业单位控制的既存格局。

还有大大小小的国有企业，一些企业领导经营无方，生产无能，但卖地很活跃，每个企业都可以跟开发商售卖土地，然后把地或高价或低价地卖了，根本都没心思真正经营自己的主业。

而我们市政府全部的土地就那三块地，市政府手中的储备土地几乎归零，政府要用地，还要跟开发商去买地。

这样的局面必须要改变，一方面要对已经审批的用地严格执行不准闲置的规定，该收闲置费就要收，该收回土地使用权的就要收回。更重要的是我们市里要政府主导，将此前的土地一级市场的经营权限，全部收拢到土地储备机构。在征收土地后，投入资金来进行拆迁安置或置换搬迁，并投入资金搞土地整治，将可以直接使用的‘熟地’移交给当地土地出让中心挂牌。土地储备是一个发展中城市必要的战略性措施。象纽约啊，巴黎呀这些等发展饱和的城市，不会再扩张，再搞土地储备没有意义。但在发展中城市，城市的扩张时必然的，所以土地储备是一个发展中城市必要的战略性措施。而土地储备的要义是，在发展的初期，一步到位，把未来几十年的土地储备‘框’下来……

一句话：就是要超前储备，讲求一步到位，在较短的一个时间段之内储备足够的土地;然后细水长流，逐年供应。这样将土地市场牢牢管控，形成一根管子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水的格局，形成了土地资源配置的良性循环……”

真是好大的气魄！好大的手笔！如果真要做成了这个事情，今后安新的日子将会好过很多，但众人都有些茫然：再大的手笔都需要资金，资金怎么解决？

“资金的问题，可以考虑将土地出让金拿出一部分作为启动资金，然后以土地为核心。滚动开发筹集建设资金的操作，第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环，比如规划上让城投公司储备了一万亩土地，城投公司拿出部分资金，完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户，从而成为信用资产，就可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。

这样土地储备后，投入、开发，然后通过市场转让给房地产商。这是一个土地升值的过程。也许三十万元一亩的地，转让时一百万元一亩。部分出让金要转交区县政府和市政府，部分则用来抵扣基础设施中的各种投资，毕竟很多基础设施是政府的公共支出。

这些先期投入的资金多数是在银行融资的，这样土地转让之后就有钱把银行的钱还了，这样用“土地捆绑项目”模式解决市政基础设施筹措资金的还款问题，以滚动建设、滚动储备和滚动还款方式保持资金链的发展，从而形成良性循环……”